Les dangers de la contre-réforme des collectivités territoriales !

, par  Emancipation 83

Le projet de "réforme" des collectivités territoriales n’est pas une question technique, c’est un enjeu pour les travailleurs et les citoyens. Autrement dit, il s’agit d’une question qui concerne le syndicalisme. Nous mettons ci-dessous et en pièce jointe une première analyse d’un camarade du groupe départemental d’Émancipation.

"RÉFORME" DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Redécoupage ou charcutage ?

L’avant-projet de loi de réforme des collectivités territoriales rassemble des textes en apparence disparates : six projets de loi en tout. Pourtant, personne ne conteste que les pièces du puzzle s’emboîtent…

Ce projet doit bien entendu être analysé à l’aune des réformes en cours, restructurant l’État capitaliste.

Le point de départ :
les contradictions de l’État capitaliste
L’État français est une construction maintenant relativement ancienne. Toutefois, on peut distinguer deux strates essentielles dans son organisation actuelle :
- les structures issues de 1789 et de la Troisième République, que l’on connaît classiquement (communes, départements). Ces instances comprennent environ 500000 élus, à 90% des bénévoles.
- les structures liées au bonapartisme, mais aussi et surtout à la 5e République. On doit toujours garder en tête le projet réactionnaire qu’il y a derrière la 5e République, qui reprend d’ailleurs divers traits du bonapartisme dénoncé par le mouvement ouvrier en son temps (pouvoir personnel opposé au régime parlementaire, développement de l’appareil policier et répressif…). En particulier, les préfets (représentants de l’État et moyens pour ce dernier de contrôler les communes) sont une pièce maîtresse du dispositif gouvernemental dont il est question dans cet article.
Et pour cause (voir encadré) !
Le projet de réforme actuel vise à renforcer ce second trait de l’État capitaliste français, mais il répond aussi à d’autres impératifs. Ils sont au nombre de trois essentiellement : liquidation des services publics, démantèlement des communes et des départements, adaptation aux nouvelles formes de la concurrence capitaliste internationale.

Le préfet, maître d’œuvre de la contre-réforme
Les préfets se voient doter de pouvoirs extrêmement vastes, que renforce déjà la réforme des administrations de l’État. Et cela n’a rien d’anodin. On assiste à un retour aux sources : à leur "création" sous Napoléon Ier, ils mettaient les collectivités sous tutelle : n’avaient-ils pas le pouvoir de nommer les maires des communes de moins de 5000 habitants, et ne dirigeaient-ils pas les conseils généraux ? En fait il s’agissait ni plus ni moins qu’une résurrection des intendants d’Ancien Régime ("le roi présent en la province"), supprimés par l’Assemblée nationale quand elle créa les départements ! Napoléon Ier avait d’ailleurs le mérite de la franchise : "ne soyez jamais les hommes de la Révolution mais les hommes du gouvernement... et faites que la France date son bonheur de l’établissement des préfectures".
Un retour aux sources certes, mais à quelles sources !

La liquidation des services publics
On doit se rappeler que près de 75% des investissements publics ne sont pas effectués par l’État, mais par les collectivités publiques. En gros on peut dire qu’il y a une répartition assez bien définie des domaines de compétences des différentes collectivités, contrairement aux dires gouvernementaux : de manière schématique les communes s’occupent de la petite enfance, des écoles, des équipements collectifs… en fait, plus globalement, elles gèrent de nombreux aspects de la vie quotidienne. Les départements gèrent quant à eux l’action sociale et les collèges ; les régions agissent particulièrement dans les stratégies économiques (de transport, d’insertion, d’enseignement post-bac) et gèrent les lycées. Ce constat donne la mesure des enjeux, et aussi des sources de profits pour les classes dominantes. Le projet de loi vise à accentuer l’attaque contre les services publics (depuis la gestion publique de l’eau jusqu’à la gestion des TOS), elle prend deux biais essentiels :
- la suppression de la taxe professionnelle : beaucoup a déjà été dit à ce sujet. Elle aboutirait à reporter encore davantage la fiscalité locale sur les travailleurs, et à diminuer les ressources des communes, par exemple celles permettant de financer des services publics locaux, de passer en régie publique de l’eau… d’ailleurs la couleur a été annoncée : pour 2010 il est d’ores et déjà prévu que plus de 20 000 communes verront baisser leur dotation !
- la redéfinition des compétences : là aussi cet aspect est assez présent dans le débat, il s’agit de supprimer la "clause de compétence générale". Tout d’abord, plus le mensonge est gros mieux il passe : on estime que 90% des compétences appartiennent exclusivement à telle ou telle collectivité. En revanche, il est exact que le phénomène des "compétences partagées" existe : les départements ou régions peuvent donner des subventions qui s’ajoutent aux budgets municipaux pour réaliser tel ou tel investissement ; cet aspect prend une importance toute spéciale en zone rurale. Car la "clause de compétence générale" permet à une collectivité de ne pas se cantonner à ses compétences réservées, mais de s’occuper de problèmes plus généraux concernant la population. C’est ainsi que par exemple un conseil régional peut très bien, légalement, mettre en place des mesures visant à la gratuité des TER ! (1)
La suppression de la "clause de compétence générale" contenue dans le projet vise à cantonner départements et régions dans le champ restreint de leurs compétences assignées. Ce qui implique immédiatement une réduction très forte de l’aide aux communes. Ainsi, pour obtenir une subvention de la région ou du département, un projet devra au moins être financé à 50% par la commune. À titre de comparaison, dans le département du Var, pourtant nettement réactionnaire, en moyenne le volume des subventions départementales pour les plus petites communes (rurales) atteignait 80% environ jusqu’à une date récente. Ce pourcentage décroissait progressivement quand l’importance des communes augmentait… on voit bien à travers ce seul exemple quelles sont les communes qui seraient les plus touchées : les petites communes rurales ;
La fin de la "clause de compétence générale" signifie aussi des entraves aux collectivités qui voudraient soutenir les luttes des travailleurs : après tout une collectivité qui aiderait à la reprise autogestionnaire d’une entreprise, qui soutiendrait des sections syndicales en grève, etc. bref toute expression du mouvement social pourrait très bien se voir priver de ces moyens d’action. Nous verrons d’ailleurs que priver les communes de leurs moyens d’action est un des buts du projet gouvernemental.

Démanteler les communes
et les départements
Le projet de loi prévoit de s’articuler sur la structure juridique des "EPCI" : les "Établissements Publics de Coopération Intercommunale", association de communes mettant en commun certaines compétences. Il mettrait en place deux nouveaux EPCI, en fait deux nouvelles structures territoriales : les "communes nouvelles" et les "métropoles".
Au préalable, rappelons que ce projet s’appuie sur deux moyens principaux :
- le développement des intercommunalités "forcées", en réduisant le pouvoir des communes de s’opposer aux regroupements prévus.
- le pouvoir dominant des préfets, qui ont de larges capacités pour remodeler à leur guise l’organisation territoriale, avec peu de contrepoids.
Voyons maintenant quelles sont les deux types de collectivités transgéniques qui sont prévues…
Les "métropoles" sont mises en place soit "spontanément", soit sur initiative du préfet. Elles concernent un espace regroupant plus de 450 000 habitants. Elles se voient dotées de pouvoir exorbitants : sur leur territoire elles ne récupèrent rien de moins que les compétences des communes, des syndicats intercommunaux, des départements, et même des régions qui peuvent leur "déléguer" des compétences (dans la pratique, si une "métropole" veut les récupérer, il est difficile de s’y opposer)… et bien entendu elles récupèrent leurs capacités de financement.
La conséquence logique : les départements et les communes perdent leurs moyens d’action, il est d’ailleurs prévu que les communes fonctionnent en gros comme les arrondissements de Paris, Lyon ou Marseille.
Les "communes nouvelles" quant à elles, reposent sur le même principe, mais concernent les zones de moins de 450000 habitants. Là aussi le préfet veille au grain s’il y a des récalcitrants… dans les faits la "commune nouvelle" serait la seule véritable collectivité sur son territoire. C’est si vrai qu’il est prévu de rebaptiser les actuelles communes "territoires", dirigés par un "maire de territoire" et un "conseil de territoire"… qui s’occuperait en gros de l’état civil et pas grand-chose d’autre.
Les conséquences seraient évidentes : perte de la capacité à financer les services publics locaux, perte de capacité d’action des communes, mais aussi leur démantèlement par des fusions ou des redécoupages autoritaires. Le même sort attendrait les départements.
D’ailleurs, il est prévu que les limites des départements pourront être revues, qu’on ("on" = surtout le gouvernement) pourra les fusionner, etc… autrement dit, qu’on pourra en supprimer un grand nombre, qu’on aura déjà privés de pouvoir avec les "communes nouvelles" et les "métropoles". Le projet vise à préparer le terrain pour marginaliser dans les faits les communes et les départements.
Ces dispositifs, si l’on veut en saisir la portée, doivent être reliés au projet politique de fond de la réforme.

Restructurer l’État capitaliste
au service de Sarkozy et de la mondialisation
Le projet politique de fond est facilement compréhensible à l’aune d’une seule citation : "la rationalisation des dépenses entre départements et régions porte potentiellement sur 20 milliards d’euros par an" (le gouvernement). Cela vous rappelle beaucoup de choses, n’est-ce pas ?
Il est en effet évident que cette réforme est parallèle au processus de "réforme de l’État", c’est-à-dire en fin de compte le remodelage de l’État capitaliste pour répondre à de nouvelles exigences :
- la compétition entre territoires : logiquement, elle entraîné une perte de capacité des communes à réglementer ce qui peut encore l’être. Ainsi avec cette réforme une commune (et surtout ses habitants) ne pourra plus refuser de donner l’autorisation d’implantation pour une grande surface, elle ne pourra plus préserver des espaces naturels…
- la concentration du pouvoir : la concentration capitaliste s’accompagne naturellement d’une concentration du pouvoir. La logique de la réforme va nettement dans ce sens : outre les intercommunalités forcées, dans les métropoles le pouvoir se concentre dans les mains du président de l’EPCI, les élus des communes plus petites (et l’opposition politique) ont beaucoup moins de possibilités d’intervention.
- l’affaiblissement de la démocratie qui en résulte, surtout si on prend en compte les nouveaux pouvoirs du préfet.

Les plus touchées : les zones rurales
Tout converge pour affaiblir en particulier le tissu social dans les zones rurales.
D’abord parce que les municipalités faiblement peuplées, nombreuses dans les départements ruraux, seront celles qui souffriront le plus de la concentration des pouvoirs, et aussi de l’attaque contre les services publics de proximité contenue dans le projet de loi. Ce sont elles qui ont le plus à perdre avec la suppression de la "clause de compétence générale".
Mais aussi avec le changement du mode d’élection. Car il s’agit pour le gouvernement de diminuer le nombre d’élus et de cantons, de "conseillers territoriaux", en utilisant le principe de proportionnalité démographique ("un mode de représentation essentiellement démographique") dans le découpage des circonscriptions territoriales. La conséquence coule de source : soit pour maintenir le nombre d’élus ruraux on augmente de manière pléthorique la taille des instances des conseils généraux et régionaux, soit on diminue drastiquement le nombre d’élus (et de cantons) ruraux, en les faisant élire sur de très vastes circonscriptions (et perdre encore davantage le contact avec la population).

Bienvenue à pipeauland
Le gouvernement utilise deux arguments pour "vendre" sa réforme : diminuer les dépenses en diminuant le nombre d’élus d’une part, favoriser la démocratie en "simplifiant" le "mille-feuilles administratif" d’autre part.
Aucun des deux n’est honnête. On se rappellera que les indemnités et dépenses des élus représentent 0,1% du budget de fonctionnement des collectivités ! Dans ce cas, on voit mal, même avec la réduction annoncée du nombre d’élus résultant de la fusion des conseillers généraux et régionaux dans la fonction de "conseiller territorial" siégeant dans les deux instances à la fois, où il est allé chercher un tel argument.
De même, comment favoriser la démocratie en instituant un cumul des mandats (le nouveau "conseiller territorial" siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional), en renforçant le pouvoir des préfets et en concentrant le pouvoir des collectivités dans les "communes nouvelles" et les "métropoles" ? Tout cela poussera au contraire à un éloignement des élus par rapport aux citoyens, spécialement là où – essentiellement dans les communes rurales – cette coupure est restée limitée.
En revanche, ce qui n’est pas imaginaire, c’est la situation créée par le nouveau découpage administratif. Il est loin d’être "simplifié", au contraire deux entités administratives ("commune nouvelle" et "métropole") se rajoutent. Mais aussi et surtout, les "métropoles", en fonction des compétences qu’elles se feront déléguer, n’auront pas le même pouvoir selon les endroits (et pour un même problème, un travailleur selon l’endroit ne relèvera pas de la même instance administrative…). Ça n’est ni plus ni moins que le vieux système archaïque des "provinces" d’Ancien Régime !

Quelles réponses du mouvement ouvrier ?
Comment analyser et riposter à cette contre-réforme majeure ? Le problème en recoupe un autre : le rapport du mouvement ouvrier aux institutions, question centrale s’il en est.
On peut d’abord apporter deux réponses sur le fond. En premier lieu, ce serait faire rire toute la France syndicaliste que de prétendre que tout va bien dans les collectivités actuelles, il n’y a qu’à voir les dérives autocratiques et le taux de personnels précaires dans certaines collectivités ! Il ne s’agit donc pas de les nier mais d’être clair sur le fait que le projet en cours va encore aggraver la situation. Face à cela des revendications immédiates s’imposent : défense du pouvoir des communes, mis en place de mécanismes démocratiques permettant un meilleur contrôle des élus (par exemple réfléchir à des mécanismes tels les comptes-rendus de mandat, les "référendums révocatoires" à mi-mandat comme au Venezuela… bref, des réponses réformistes mais progressistes). Sachant que tout cela restera partiel, et doit se concevoir dans la cadre d’une stratégie de rupture avec les institutions réactionnaires et bonapartistes de la 5e République.
Ensuite, ne pas se tromper de combat : le mouvement ouvrier ne peut se contenter d’une "bonne gestion" locale des législations nationales régressives par des collectivités "progressistes", comme se complaisent à le vouloir bien des élus régionaux. Ni (version plus "modeste") considérer qu’on pourrait se contenter d’atténuer l’impact de la politique nationale grâce aux collectivités. Ce qui signifie refuser toute nouvelle loi de décentralisation, et au contraire combattre pour l’abrogation de la loi de décentralisation de 2004 par exemple.
Plus globalement, il s’agit de voir comment les collectivités peuvent être des points d’appui pour les luttes. Elles peuvent l’être en effet de multiples façons : soutien y compris matériel, aux luttes des travailleurs ; opposition à la mise en place de réformes régressives (Service Minimum d’Accueil dans les communes, refus d’appliquer la loi Carle sur le financement des écoles privées) – et en premier lieu blocage de la réforme dont il est question ! ; politique en faveur des services publics et des droits de travailleurs (gratuité des transports, municipalisation de l’eau…). Cet aspect est directement mis en cause par la "réforme", notamment par le biais de l’annulation de la "clause de compétence générale" (voir plus haut).
Ce qui signifie clairement que le préalable est la lutte pour le retrait du projet de loi.

La situation aujourd’hui
Ce ne sont pas les seuls élus – parfois d’ailleurs mobilisés pour des motifs très divers – qui obtiendront seuls le retrait de cette réforme. Et pas davantage les seuls élus avec les personnels de la Fonction publique territoriale. L’enjeu est la mise en place d’un mouvement impliquant la population pour défendre les espaces de démocratie existant à travers les communes et départements, mais aussi leurs intérêts de travailleurs. Ce qui passe bien entendu par le soutien aux initiatives en cours (appels de maires pour le retrait de la réforme, etc).
Dans le syndicalisme, on en est encore loin. Certes, des sections départementales par exemple dans les FSU (par exemple celle du Var lors de son congrès) prennent position pour le retrait du projet de loi. Certes aussi, il en est fait mention dans l’appel à la grève CGT-FSU-Solidaires dans la Fonction publique le 21 janvier… en l’analysant de manière encore très partielle bien que pas fausse : "le projet de loi sur les collectivités territoriales constitue un recul démocratique important" (tract national unitaire). Et par la suite on comprend qu’il s’agit de "revenir" dessus ("revenir sur toutes les réformes régressives") mais sans aller jusqu’à demander son abrogation.

C’est dire que la mobilisation doit se développer dans les prochaines semaines, pour le retrait du projet de loi !

Quentin Dauphiné

(1) Trains Express Régionaux.

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